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坚持和发展“枫桥经验” 构建基层纠纷解决新体系 ——关于永康“龙山经验”的调研报告

来源:多元化纠纷解决机制公众号 作者:李占国 发布时间:2018/12/22 14:11:49
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浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地,也是枫桥经验的发源地。今年以来,我就全省法院牢牢把握、充分发挥好这一优势,大力推进矛盾纠纷多元化解,努力打造新时代枫桥经验升级版,进行了深入调研。调研中发现了一个坚持和发展枫桥经验、将矛盾纠纷化解在基层的典型——永康法院龙山人民法庭。该法庭收案量从2013年的806件逐年递减,2017年下降到401件,降幅达50%,并实现了涉诉案件零信访。

 

一、龙山经验的主要做法和成效

 

龙山人民法庭位于永康市龙山镇桥下三村,下辖龙山、西溪两个乡镇,81个行政村、两个居委会,辖区面积140.7平方公里,总人口10万余人,其中外来流动人口2.4万余人。该法庭于2013年恢复设立,配有法官两名、书记员1名、法警1名。法庭辖区经济发展起步早,市场化程度较高,外来务工人口多,社会矛盾纠纷高发多发。为妥善化解矛盾纠纷,龙山法庭主动作为,注重发挥党的政治优势,积极推动完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。5年来,辖区案件量持续下降,2017年仅为2013年的49.75%;法庭诉前指导调解案件由2014年的239件下降到2017年的18件,除离婚纠纷外,传统民事案件数量锐减,案多人少矛盾得到有效缓解。同时,审判质效优异,庭前调解率超过80%,多数商事案件实现庭审、宣判、法律文书制作同步完成,当庭宣判率达90.66%,自动履行率也保持在高位,得到辖区老百姓的普遍认可。

 

一是依靠党委统筹协调,变法庭单打独斗综治综调。党委围绕共建共治共享,统筹基层各种解纷资源,共同建设治理体系、共同实施治理活动、共同分享治理成果,形成基层社会治理强大合力。党委的高度重视和有力领导,推动了当地大调解工作由自发性、偶发性向制度化、长效化转变。龙山镇党委先后出台了《关于构建矛盾纠纷多元化解工作的实施意见》《完善基层治理体系,加强四个平台建设实施意见》等文件,明确将法庭调解纳入乡镇综治范畴,以镇综治中心为平台,联合公安、检察、司法、劳动等部门,设立矛盾纠纷调处中心,规定非诉纠纷由中心统一分流调处,由法庭指导调解;诉讼案件由法庭特邀中心人员调解或委托调解,变纠纷直接成诉为调解先行、法院断后。今年4月,龙山镇某村30余名村民将该村某股份经济合作社和某公司诉至龙山法庭,要求解除出资协议、归还出资款项。该系列纠纷涉及面广人多,处理不当极易引发群体事件。龙山镇党委获悉后十分重视,党委书记多次召集龙山法庭、村两委和联村干部研判案情、协调案件,最终促使案件在诉前得以化解。

 

二是坚持党建引领,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。龙山经验突出发挥乡镇一级党委与村基层党组织的龙头核心作用,把基层党建和基层治理结合起来,将镇村基层党组织打造成为矛盾纠纷多元化解工作的坚强战斗堡垒,真正做到保一方平安、促一方和谐。高标准落实农村基层党建浙江二十条,积极打造支部书记为网格长、村两委成员为网格小组长,全体党员与村民代表为网格员党建+网格管理模式,推动基层党组织的服务管理触角延伸到基层的每个末梢。下辖的桥下一村有常住人口703人、党员41人、村代表30人,每名调解员基本可以辐射亲朋好友10余人,实现了小矛盾全数化解,大矛盾联合调处,大小矛盾均不出村。桥下一村也成为首批无讼无访村,为其他乡村树立了标杆。

 

三是强化法庭指导,提升基层干部化解矛盾纠纷的能力。龙山法庭充分发挥司法能动作用和调处矛盾纠纷的专业优势,为辖区综治平台制定一站式社会矛盾纠纷化解流程图,担当全程调解业务指导的主体,为基层调解组织提供法律支撑。在龙山法庭的积极推动下,当地镇党委出台《关于开展今日我当值的活动方案》,对辖区内的村基层组织进行排班,由村干部和乡贤到法庭当值,以进法庭、听庭审值法庭、解纠纷为载体,通过法庭培训和指导,让调解员从不敢调”“不会调转变为乐于调”“熟练调,有效提升了基层干部的治调能力。据统计,辖区近三年村级调解委员会调处案件795件,调解成功率达95%;镇级联合调处疑难复杂案件105件,调解成功率100%

 

四是坚持重心前移,推动传统无讼文化和现代治理理念有机结合。龙山是南宋著名思想家、文学家陈亮故里,龙山经验把陈亮倡导的义利并举思想与传统的和为贵理念融合,通过调解来调和纠纷,从根源上减少社会矛盾,达到无讼目标,促进百姓和顺、城乡和美、社会和谐三和相融。龙山镇出台《关于开展争创无讼村的指导意见》,制定社会治理示范村创建评定标准,把无讼理念植入基层社会治理,推动从源头上预防和化解矛盾纠纷。2014年以来,辖区内非正常死亡的17起民事纠纷,经法庭指导调解,全部得以妥善解决并当场兑现,没有一件成讼;传统民事案件除离婚纠纷外基本通过非诉渠道解决;12个村在矛盾自行净化后成为无讼示范村

 

五是注重长效机制,构建分层过滤递进调解体系和诉调裁一体化运作模式。龙山经验确立了多层递进式矛盾纠纷多元化解模式。第一层:网格调解。网格员第一时间发现并介入纠纷,调处不成的,逐级上报小组长、网格长调处。第二层:镇矛盾纠纷调处中心分流调解。根据纠纷的性质区分一般矛盾、行业矛盾和复杂矛盾,分流到行业部门、派出所、检察室、劳动保障监察所等部门先行调处;复杂疑难纠纷,启动联合调解程序。法庭在各个环节提供法律服务,必要时参与联合调解。第三层:法庭调解。穷尽调解手段后,属于可诉事项的,引导诉讼,司法断后。纠纷逐层过滤,化解在基层、化解在萌芽,做到隐患不出网、纠纷分级调、案件庭前解,最终实现了纠纷下降、信访下降、社会综合治理能力增强的良性循环。同时,打造司法、调解、仲裁、信访等有效衔接、联动协调的工作机制,实现各方资源的优势互补和有效配置,近两年来,法庭辖区内企业雇员人身伤害赔偿等常见纠纷仅有两起成讼,两个镇还成为无欠薪区,综治实现零信访

 

二、龙山经验的启示

 

龙山经验表明,基层社会治理和法院案多人少矛盾的问题可以统筹解决,关键在于把握新时代枫桥经验的精髓,找到好的解决办法,形成好的工作模式。我的体会是重在四个坚持

 

一是坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党对一切工作的领导,充分发挥集中力量办大事的政治优势、制度优势,是各项事业取得成功的最根本保障。多元化解工作是我省贯彻落实党的十九大精神、坚持和发展新时代枫桥经验的重要举措。该项工作牵涉面广、涉及部门多、协调难度大,只有进一步加强党的领导,发挥党建统领的政治优势,从整体上进行工作部署,才能确保各方统一思想认识、形成合力,确保政令畅通、政策见效。同时,要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,把基层党建的政治优势转化为工作优势。

 

二是坚持以人民为中心的发展思想。以人民为中心,发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,是枫桥经验的价值追求。龙山法庭密切联系群众,团结一切可以团结的力量,调动一切积极因素,主动对接辖区党建+网格管理模式,邀请村干部和乡贤到法庭当值,大力组建信息员网络,了解民情、集中民智、凝聚民心、维护民利,构建起共建共治共享的社会治理格局,使基层社会治理深深扎根于人民群众之中,是践行党的群众路线的生动体现。同时,龙山经验坚持社会调解优先,法院诉讼断后的纠纷解决理念和递进式的矛盾分层过滤体系,有效地为人民群众提供更加符合实际需求、快捷方便的解纷途径,推进基层社会治理现代化,满足了人民群众对美好生活的向往,让人民群众有更多的获得感,让人民群众感受到公平正义就在身边,也是对以人民为中心发展理念的生动诠释。

            

三是坚持把矛盾纠纷化解在基层。小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,最大限度把问题化解在萌芽、解决在基层,是枫桥经验的突出特点。基层是一切工作的出发点和落脚点,基层稳则全局安,社会治理的重心必须下移、力量必须下沉、保障必须下倾。要建立和健全基层司法机关、基层党组织、社会调解组织之间的衔接机制,注重公检法司等机关的多元参与,联合人民调解、行政调解、行业调解等各类调解组织,打造权责统一、风险共担、成果共享的命运共同体。要进一步建设好综治中心、人民法庭、派出所、司法所等基层政法单位,充分发挥其贴近群众的天然优势,更好地履行服务群众、定分止争、维护稳定的职责任务,筑牢社会和谐稳定的根基。同时,还要注重传承和发扬优秀传统文化的治理智慧,充分兼顾普遍公理和人之常情,有效实现自治、法治、德治的有机统一。内外联动、条块结合、多管齐下,才能走出一条符合中国社会发展实际的基层社会治理之路,加快推进基层社会治理现代化。

 

四是坚持发挥人民法院的保障作用。树立正确的政绩观,改变过去简单地以收案、办案多少论英雄的导向,紧紧依靠党委和党委政法委领导,把法院调解工作置于党委、政府的大治理格局中,变以我为主主动配合,做到到位不越位到位即充分发挥能动作用,司法功能前移,通过法制宣传、创建无讼活动等方式主动对接、主动服务。不越位即司法裁决应处于纠纷处理的末端而不是前端,重点要发挥其他纠纷解决机制的外围防线和源头性化解作用,在不影响当事人寻求司法救济的前提下,支持纠纷解决逐步向社会回归、向基层回归,努力推动形成社会调解优先,法院诉讼断后的矛盾纠纷解决理念,建立递进式的矛盾纠纷分层过滤体系。

 

三、进一步探索基层纠纷化解新机制

 

我们要以深入学习贯彻枫桥经验纪念大会精神为契机,在全省乡镇层面推广龙山经验,变盆景风景,变风景全景。同时,要大力推动建立矛盾纠纷多元化解机制和分层过滤体系,打出化解矛盾纠纷组合拳,形成强大工作合力,促进多元化解矛盾纠纷工作走上健康发展道路,为加快推进基层社会治理现代化、建设更高水平的平安浙江作出应有的贡献。

 

一是加大对龙山经验的总结提炼和在乡镇层面提升推广的力度。梳理其中好经验、好做法,把基层党建贯穿于基层治理的全过程、各方面,促进基层党建和社会治理有机结合,推动完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会治理新格局,并在此基础上,对存在的问题再研究、再部署,不断把矛盾纠纷多元化解工作引向纵深。

 

二是积极在县级层面推广舟山普陀模式和台州黄岩模式。普陀区和黄岩区在区委和区委政法委领导下,建成统一的社会治理综合服务中心,将分散的各种解纷资源纳入中心统一管理,促使矛盾纠纷一体受理、层层分流,形成党委领导、政府支持、多方参与、资源共享、调解优先、司法终局的多元化纠纷解决新模式。以普陀区为例,今年1月至10月,区社会治理综合服务中心共分流各类纠纷2473件,同期区法院新收一审民事案件2770件,同比下降9.57%;诉前化解率24.09%,同比上升13.19%,效果明显。要以县(市、区)级综治中心为依托,通过集中办公、集约管理、集成服务等方式,统筹好基层综治单位资源力量,提高服务群众、维护稳定的能力水平。

 

三是在全省层面大力推进在线矛盾纠纷多元化解平台建设。该平台是2016年中央综治委赋予浙江省的创新试点,2016年、2017年连续被中央综治委评为优秀创新项目。通过在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大功能,打造递进式、漏斗型的矛盾纠纷分层过滤化解机制。目前,已整合综治、司法、人社、建设、工商、法制、妇联等部门共3万余名调解员上线,并在今年6月实现全省范围推广。截至10月底,平台访问量已突破411万人次,注册用户33万人,上线调解员3万多人,申请调解案件17.8万件,调解成功14.6万件,调解成功率达81.6%,有力缓解了法院收案压力。要加大推广力度,把在线平台打造成我省政法系统创新运用新时代枫桥经验的又一张金名片

 

四是优化人民法庭布局,加强基层基础工作力度。人民法庭位于化解矛盾纠纷最前沿,调解民事纠纷更具有专业性、权威性,不仅方便群众,更能起到定分止争,促和谐、保一方稳定的作用。目前全省3/4的乡镇没有人民法庭,2/3以上的民事纠纷还要到县里解决,与省委最多跑一次改革要求不符。要通过恢复或增设部分人民法庭,派出专业法庭、巡回法庭等,充分发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用,实现人民法庭建设与基层治理的紧密衔接,使小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交成为现实,让枫桥经验在新时代发扬光大。

 

作者:李占国,浙江省高级人民法院党组书记、院长