诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示
来源：《人民司法（应用）》2013年第19期
作者：蒋惠琴等
发布时间：2014-1-7 16:55:05
2010年9月，诉前调解{1}工作作为一项司法改革探索在江苏法院系统全面推行，江苏省高院为此制定了《诉前调解案件流程管理规定（试行）》，将诉前调解案件从预立案到卷宗归档的全部环节纳入流程管理，开发了独立的系统软件，该项工作基本步入规范化和长效化运行阶段。三年多的司法实践，既有值得肯定借鉴的经验，也存在不少需要解决、完善的问题，当值先行调解作为一项制度被2012年民事诉讼法加以确立，课题组对扬州法院系统开展的诉前调解工作的运行情况作了深入调研，发现问题、剖析原因，提出建议，以期对民事诉讼法中先行调解规定在司法实践中具体施行有所裨益。
一、诉前调解工作的运行情况
2012年，全市基层法院民商事案件进入诉前调解程序的有16328件，调解成功8270件，诉前调解成功率为50.6%；诉前调解案件成功数占同期新收一审民事案件总数比为28.34%。按诉前调解的方式分，法院附设的调解工作室调解结案4860件，占诉前调解结案数的29.8%；法院对外委托调解案件585件，占诉前调解结案数的3.5%；由法院法官自行调解案件10883件，占诉前调解结案数的66.7%。
四种诉前调解运作模式内容及评析
诉前调解实践运行中出现了多种工作模式，主要包括人民法院附设的人民调解工作室调解、对外委托其他组织调解、法院法官自行调解和人民调解工作室调解与法官自行调解相结合的四种运作模式。
1.模式一：人民调解工作室调解。在法院设立人民调解工作室，由立案庭统一负责协调管理，选任退休法官、检察官或其他具有调解经验和专业知识的非法院在职人员专门负责诉前调解工作。调查中以该模式为主的法院占21.2%，基本操作流程是：当事人在起诉时，对属于诉前调解范围的案件，由立案人员征询其是否同意诉前调解。对同意诉前调解的案件，进行预立案登记，再将案件移送至调解工作室的调解员主持调解。对于调解不成功的案件一般立案进入诉讼程序，对于调解成功的根据当事人的调解事由结案。当事人申请出具调解书的，由立案庭编立“X调初字”或“X调确字”案号，再根据案件性质自动分案，同时将案件及调解材料分给相应审判庭法官，由其对调解内容的合法性进行审查并制作法律文书，以确认调解内容的强制执行力。
此种模式中法院承担组织、协调、审查、确认的职能，能充分发挥社会力量分流纠纷的作用，有效促使当事人在自愿的基础上平和化解矛盾。但是在案件数量较多的现状下，此种模式需要投入大量的人力、物质和财力，以满足群众对调解质量和效率的需求。
2.模式二：委托其他组织调解。在劳动争议、离婚等特定纠纷处理中，法院与当事人、其他社会组织经过协商达成共识，将案件移送至劳动保障部门、妇联等组织主持诉前调解，调查中该模式适用较少。其基本操作是：当事人在起诉时，对于属于诉前调解范围的案件，征询其是否同意诉前调解、是否同意将案件委托给其他组织调解，在获得其同意的情况下由立案庭进行预立案登记。法院再根据个案性质，填写《委托调解函》，并将其与案件材料一并移送至相关组织开展调解工作，法院在调解前将对涉及法律适用方面的内容予以协助和指导。在调解期限届满前，被委托组织将案件材料及《复函》移送至法院，法院对调解不成的案件一般转入立案，调解成功的依据调解协议的内容结案。对于当事人申请出具调解书或确认书的，由立案庭编立“X调初字”或“X调确字”案号进行立案，并将案件分至审判庭法官进行审查和制作文书。
此种模式可充分发挥社会组织熟悉专业领域知识和纠纷处理习惯，且贴近群众、具有一定威望等优势，实现纠纷公平合理化解。但因其他组织脱离法院管理，在尚未建立完善的监督、考核机制前提下，其工作积极性完全取决于调解人员的责任心，难以取得当事人的信赖。
3.模式三：法院法官自行调解。在诉前调解立案后直接由法院审判庭法官主持调解工作，调查中以该模式为主的法院占30.3%。其基本操作是：对属于诉前调解范围的案件，当事人起诉后同意诉前调解的，由立案庭法官进行预立案登记，再按照案件性质分案至相应庭室的法官主持调解。调解不成功的一般转立案，案件根据系统自动分案（诉讼案件承办人可能与诉前调解人为同一人），调解成功的根据当事人调解事由结案，当事人申请出具调解书的，由立案庭立案并编立“X调初字”案号，仍将案件分给原调解人制作并出具调解书。
此种模式将矛盾前移到立案受理前，且满足了当事人对司法权威的依赖心理要求，有利于双方在法官主持下较为缓和地化解矛盾。但其未能充分运用社会力量在分流纠纷、化解矛盾中的作用，且存在对当事人诉权侵害的风险。
4.模式四：法官调解与人民调解员调解相结合。此种模式是在法院设立人民调解工作室，选任非法院在职人员作为人民调解员负责调解的同时，也从法院各审判庭选派在职法官专门负责部分诉前调解案件，增强诉前调解力量，调查中以该模式为主的占43.6%。基本操作是：立案庭将当事人同意诉前调解的案件预立案后，优先将案件分至人民调解工作室人民调解员调解，当其未结案件达到一定数量时，再根据案件性质分案至法院各审判庭专门负责调解的法官。或直接从各业务庭抽调法官至人民调解工作室，立案后根据案件性质分至人民调解员和各业务庭抽调的法官负责调解。对调解不成功的案件一般转入立案，对于调解成功的按照上述模式一与模式三的方式进行相应处理。
此种模式中，法官不但负责对人民调解员调解的案件进行审查及文书制作，自身也开展诉前调解工作，既可发挥社会力量对纠纷分流的作用，同时解决了诉前调解人员、经费不足的问题，增加了诉前调解力量，缓解了诉前调解案件不断增长的压力。但其运作及考核与法院诉讼质效考核体系的协调仍需进一步完善。
已取得的初步成效
1.各群体对诉前调解接受程度越来越高。诉前调解是在当前纠纷繁简分流、矛盾平和化解的现实需求下应运产生的，从开展工作的初始目的看，其对当事人快速解决分争、法院分流纠纷、促进社会和谐等方面都可产生正面促进作用。但在实践操作中，各群体对诉前调解的功能、流程、价值还不甚了解，当事人在起诉时案件不能即时立案，需要先接受调解；法官则需要在诉讼程序前额外增加诉前调解程序，加之在人员、流程管理以及物质保障方面还存在一个发展的过程，导致该制度运行初期当事人、律师、法官等群体对诉前调解接受程度较低。在经过一段时间的实践与适应后，法院软、硬件的完善、重视程度的增加以及经验的积累，使得各个群体都切身感受到了这一制度高效、便捷的优势，接受程度也随之提高。据调查，目前明确表示诉前调解没有必要的均已降至27%以下，而当事人、法官群体认为诉前调解有必要的已超过了43%（见表1）。
（表略）
表1：不同群体对诉求调解接受程度情况表
2.流程管理日趋科学规范。江苏法院的诉前调解工作经历了初期的概念性尝试，到手工登记调解，再到诉前调解模块的开发使用，直至2012年6月正式启用的诉前调解案件流程管理系统软件的应用，现已克服了查询难、统计难、调查监督难等方面的缺陷，越来越趋于科学规范。目前扬州法院诉前调解案件管理已纳入全院诉讼案件管理系统，对预立案登记、调解期限、报结条件、卷宗装订等事项都进行了明确的规定和管理，系统可自动生成各类统计数据，当事人和调解人员可根据案号、当事人名称等事项查询案件承办人及办理进度，极大地提高了诉前调解工作开展效率。部分法院还根据诉前调解流程中当事人反映的细节问题，在诉前调解大原则下进行改革和实验。如对诉前调解中因被告不同意调解、送达不到等原因导致的调解不成，原告需再次往返法院立案带来的成本增加的问题，在预立案时即对诉讼费进行预收取，调解成功不需要出具调解书的，可依据法院出具的“预立案受理通知书”退回预交的费用，而在调解不成功时可直接转立案，无需因诉讼费问题往返法院，以减轻当事人讼累。
3.案件范围和调解效力不断规范明确。江苏省高院在2010年制定出台的《关于诉前调解工作的若干意见》中，明确规定应进行诉前调解的十二类案件范围，同时明确了诉前调解以当事人自愿为前提，法院根据实际的调解力量、案件需要、个案特征开展诉前调解工作，在明确范围的基础上避免了机械执行。同时明确了在诉前调解中，当事人申请出具调解书的，以及由调解组织调解，当事人申请出具确认书的，具有强制执行的法律效力，消除了当事人对诉前调解效力的担忧。省法院还规定当事人要求出具调解书、确认书时，法院却立“X民初字”，或调解成功后未经当事人申请，法院仍然出具调解书的，一律认定为虚假案件，有效保障了诉前调解工作的规范性和当事人的合法权益。
4.诉前调解的优势作用得以发挥。据调查反映，当前法院诉前调解工作在以下几方面取得了较为明显的效果。一是便捷、低成本、高效率地解决当事人的纠纷。对事实较为清楚且当事人同意诉前调解的案件进行分流调解，繁简分流后确保了部分案件得到迅速处理。案件平均调解天数较之诉讼程序明显缩短，特别是在买卖合同、服务合同、道路交通事故损害赔偿等纠纷中，调解成功率较高。同时诉前调解不收取任何费用，仅在要求出具调解书的情形下减半收费，满足了当事人对低成本、高质、高效解决纠纷的需求。二是实现了事实上的调审分离。虽然调查中有80%以上的当事人或律师能够接受调审合一，但在调审合一制度下，调解者在做调解工作时或多或少会影响当事人对权利的取舍，从而影响判决，甚至产生以判压调等影响公正审判的现象。当前诉前调解的主要目的并非实现调审分离，但在现有模式下，除在模式三中可能出现调审合一，其他模式基本实现了事实上的调审分离，为公正审判提供了保障。三是纯化了司法裁判功能的专业性。诉前调解将大量简易案件进行分流处理，并且充分利用和整合了人民调解员及其他社会组织的调解资源，缓解了法官案件审理压力，确保其有充足的时间和精力处理疑难复杂案件，有助于强化法院审判职能的专业化。
二、诉前调解存在的主要问题及原因分析
诉前调解参与者：对当事人的权利博弈分析
1.司法对意思自治的介入有可能引发立案难。据调查统计，为了全面推行和宣传诉前调解模式，在当事人拒绝诉前调解的情况下，仅有24.3%的法院选择直接进入立案程序，另外75.7%的法院选择开展进一步的释法活动，引导当事人同意诉前调解，其中28.9%的法院表示原则上必须进行诉前调解，调解不成的再行立案。可见在立案过程中，有大部分的当事人在表达拒绝诉前调解意思后，会因司法活动的介入，自愿或不自愿地进入诉前调解。部分违背当事人最终意愿的诉前调解程序的启动，是引起新的立案难问题的重要原因。特别是在年末结案等重要时间节点，因诉前调解案件并不计入未结案件，部分法院为提升结收案比等质效指标，可能会存在一定程度的强制启动诉前调解现象，导致当事人对该项工作产生排斥，甚至引发信访矛盾。
2.诉前调解成功率不高可能导致诉讼成本增加。从对当事人的调查问卷统计情况看（见表2），当前诉前调解效率较低是其不愿选择该模式的主要原因。而实践中，因江苏省高院规定了应先行调解的十二类案件，部分法院一味地将符合条件的案件引入诉前调解程序，却并未考虑案件数量是否与法院现有的调解力量相适应，导致大部分案件被积压，在诉前调解期限即将期满时，将部分尚未组织调解的案件简单地以调解不成功方式报结。这一部分案件当事人将会被通知重新到法院履行立案手续才能进入诉讼程序。法院在对纠纷未采取任何调解措施的情况下，以调解为由让等待30天之久的当事人再次往返法院立案，增加了当事人的讼累。
（表略）
表2：当时不愿意选择诉前调解的原因调查统计表
3.诉前调解流程管理漏洞可能影响当事人诉权的行使。按照江苏省高院的《诉前调解案件流程管理规定（试行）》，法院在征得当事人同意的情况下，经预立案后案件进入诉前调解程序，且明确规定了诉前调解的期限不得超过30天。这30天的期限因立案管理系统的严格监控，一般不存在超期的情况。但诉前调解的报结不同于诉讼案件，特别是调解不成功的情况，承办人只需简单填写后即可顺利完成报结，无需形成单独的卷宗材料。对诉前调解后的案件是否进入诉讼程序，实际上还是取决于当事人的意思表示，流程管理中也并未规定必须在一定时间内转立案。这就导致产生了诉前调解后、正式立案前这段时间处于缺乏监督的空档期。因而极有可能存在部分案件在30天的诉前调解中成为“不结不立”的“抽屉案”，30天后又进入“已结不立”的状态，使得案件在法院处于久拖不决状态，且又无严格的监督措施，侵害了当事人的诉权。
诉前调解主导者：法院在实践中的困境分析
1.人员、物质保障不足。法院作为审判机关，专业审执是其中心工作。诉前调解作为一种尚处于探索阶段的创新机制，很多法院在思想和物质保障上未能给予充分的重视。在对开展诉前调解工作的法官和人民调解员进行调查时发现，人员、物资等软、硬件设施不齐全是制约诉前调解工作取得预期效果的重要原因（见表3），由此产生“积案”较多、调解成功率较低等现象较为普遍。二是调解人员调解技巧有待加强。受人员数量、经费、重视程度等方面因素的影响，目前，尚未有对诉前调解人员系统性的专业培训，聘任的调解员仅靠实践中自身经验的总结提升，而很多法院基于诉讼中调解率的考核要求，调解经验丰富的法官一般被充实到审判部门开展诉讼调解，诉前调解队伍力量较为薄弱。
（表略）
表3：当前诉前调解工作主要困难示意图
2.内部考核机制有待健全。自诉前调解工作开展以来，江苏省高院曾根据实际工作情况，对诉前调解考评指标进行多次调整，目前对基层法院诉前调解的考核仅设定了诉前调解案件成功数与民事一审诉讼案件受案比在15%—25%的良性区间目标值。有效预防了基层法院为追求调解成功率的排名而盲目将案件纳入诉前调解，同时也为各地法院根据本单位诉前调解案件情况、实际需要进行工作调整的余地。
就考核制度本身而言，目前该考核已较为科学合理，但是当前法院系统还存在与诉前调解并行的诉讼中质效考评体系，该体系中的一项重要指标即为诉讼调解率。当案件数量不变时，诉前调解与诉讼调解数量存在此消彼长的关系，虽然江苏省高院明确规定了当事人申请出具调解书、编立“X调初字”案号的诉前调解案件纳入诉讼调解计算范畴。但大量诉前调解和好无需出具调解书或调解出具确认书的案件因不需进入诉讼程序，仍然会影响诉讼调解率的考核结果。在两套考评体系的影响下，部分法院可能会偏重于诉讼调解，或将诉前调解中并不需要进入诉讼的案件，引导当事人申请出具调解书，导致诉前调解成为了提高诉讼调解率的工具，当事人的根本权益却被忽略。
3.诉前调解与诉讼衔接机制有待完善。根据调查，有31.3%的法官反映诉前调解与诉讼衔接不畅通影响了诉前调解的实效，特别是对于大量诉前调解不成功需进入诉讼程序的案件。
诉前调解与诉讼衔接主要存在以下几方面问题：一是诉前调解审查流程中存在的时间衔接问题。除法官自行调解以外的诉前调解模式中，法官对当事人申请出具调解书时应对调解内容进行合法性审查。在此过程中，因审查者与调解者并非同一人，调解卷宗材料在移送过程中可能产生迟延或不及时现象，特别是当审查法官并非专司诉前调解审查时，其自身担负的审判工作可能影响审查，从而降低了诉前调解的效率。二是法院对诉前调解内容的监督和审查尺度较难把握。诉前调解遵循当事人权利处分意思自治，且能满足当事人对纠纷高效解决的需求。因而法院在审查时一般以形式审查为主，并不对纠纷事实进行主动调查，以快速地解决纠纷。而另一方面，法院又必须利用对诉前调解监督与审查的职能，及时发现部分当事人隐瞒事实、恶意串通，规避责任或谋取非法利益等非法目的。这就使得实践中对诉前调解监督审查时间、宽严尺度的把握上难以平衡。三是普遍存在送达难问题。目前诉前调解工作中对以何种方式通知当事人调解并未明确，各地法院根据实际情况一般采取电话约谈、上门调解或用传票传唤的方式，但因纠纷尚未正式立案，当事人拒绝签收或不按约前来调解不会产生任何后果，导致送达效果不佳。甚至部分当事人因在诉前调解中了解了相关诉讼情况，当案件调解不成进入诉讼后，故意逃避签收诉讼材料，进一步加剧了诉讼中的送达难度。
4.诉前调解流程管理仍需规范统一。诉前调解作为一种崭新的纠纷解决方式，目前并未如诉讼程序一样，对立案、调解、送达、期间等具体运作流程通过法律的形式进行明确统一规定，因而易产生案件积压、拖延调解等现象，从而影响当事人诉权的实现。当前，江苏省高院虽然已下发了《诉前调解案件流程管理规定（试行）》，对诉前调解操作进行了规范，但仍存在如下问题亟待解决和完善。
第一，关于诉状副本的送达问题。调解的前提是事实清楚、责任明确，原告在起诉时提供的诉状及证据材料是厘清事实、明晰责任的重要依据。因此，为了保障诉前调解的效率和效果，诉状副本理应在组织调解前进行送达，确保当事人了解基本案情。但是对诉状副本已送达的案件，如调解不成进入诉讼程序后，案件承办者一般不是原调解人，那么诉讼中副本是否需重新送达，被告的答辩期限是从诉前调解中收到副本之日起算还是应重新计算等问题，目前尚未有明确规定。部分法院在实践中利用诉前调解不纳入审限的特征，将送达、答辩期限在诉前调解中完成，诉前调解演变成了缩短审理期限的工具。
第二，关于诉前调解的受案及审查问题。立案受理7天审查期限的立法目的是要给法官一定时间审查案件是否属于法院受理范围。对于诉前调解的案件，是否需满足法院受案条件才可进行预立案，诉前调解案件受理是否适用7天审查期限的限制，目前没有明确规定，各地法院根据自身理解及对个案处理的现实需求进行处理。还存在部分法院重复利用诉前调解审查和调解不成功后的立案审查的7天期限拖延立案的现象。
第三，关于诉前调解的期限。调查中，法官群体中有53.1%的人认为诉前调解的时间应以25—30天为宜；当事人群体中有82.2%的认为应在25天以下为宜；而律师群体中有81%的认为应在15天以下为宜。当前江苏省高院规定的诉前调解期限为不超过30天，很多诉前调解的案件用足了30天的期限，一定程度上超出了当事人的接受值。
诉前调解协作者：社会调解资源整合存在的困难
1.民众对诉前调解的了解和信任还不够。随着诉前调解工作的深入开展，群众对该项制度的接受程度在不断提高。但目前仍有55%以上的人认为诉前调解可有可无或无必要，可见当前群众对诉前调解还处于被动的接受，或仅是对法院工作的无奈配合，该制度内在的优势作用还未被充分了解。另一方面，民众在纠纷化解上有对公权力依赖的心理，认为只有由法官正式开庭审理解决纠纷才是公平、公正的。这种思想意识的存在使得当事人易对诉前调解产生排斥心理。调查中发现，有64.3%的当事人认为由法官主持诉前调解效果最好。对人民调解员及其他组织调解的不信任，使得当前诉前调解纠纷分流功能无法得到充分实现。
2.社会协商性调解意识不强。近年来，从法院受理诉讼案件数量呈逐年递增、大量纠纷无法通过自行协商方式化解等现象可以看出，当前社会整体性的协商调解意识并不强。在对选择诉前调解原因的调查中发现，虽然当前对诉前调解的接受程度越来越高，但其中出于“缓解对立情绪”而选择诉前调解的仅占19.4%，当事人选择诉前调解的主要目的仍在于节约费用和方便快速，这就要求法院必须花费大量的人力、物力对诉前调解进行宣传和引导。
3.社会力量参与调解的积极性不高。诉前调解作为一种诉讼外纠纷解决机制，不管是由法院自行调解，还是通过其他方式调解，都是由法院主导、其他多方社会力量参与。目前，我国在居委会、乡镇、企事业单位共设有人民调解组织81.1万（数据来源于2012年10月30日法制日报报道），调解组织为诉前调解的开展提供了基础保障。但调查中发现，以委托调解方式为主的诉前调解仅占4.9%，部分法院委托调解仅是为了完成上级法院的指标任务。现有模式下的委托调解工作，因被委托单位并没有建立强制性考核、监督、惩罚机制，也没有相应的激励措施，导致这一群体的调解积极性不能有效调动，调解工作的开展进度、效果等基本取决于调解员自身的工作态度和责任意识。特别是在委托调解案件较多的情况下，调解人员既要完成自身担负的工作，无法同时高质量地履行调解职责，因而走形式、随便敷衍的现象大量存在，纠纷无法得到及时有效处理，最终绕个圈仍然回到法院，变相拖延了当事人诉讼。
三、对先行调解制度实施的启示与建议
2012年修改后的民事诉讼法将先行调解作为一项制度纳入我国民事诉讼中，先行调解正式成为人民法院的工作内容之一。目前，关于先行调解制度的工作主体、运行流程、期间限制以及调解不成后与诉讼的衔接等问题仍处于空白状态，课题组结合扬州法院两年多的诉前调解工作探索，对照修订后的民事诉讼法关于先行调解的规定，对先行调解制度的运作程序设计提出如下建议。
先行调解工作机构设置问题
修改后的民事诉讼法要求凡当事人向人民法院提起的民事诉讼，适宜调解的，只要当事人自愿，原则上都应先行调解。当前民事纠纷占基层法院全部收案数的80%以上，其中绝大部分都为适宜调解的案件，去除当事人明确拒绝调解的，一个基层法院至少有40%以上的案件都要进入先行调解，工作量远远大于一个业务部门。但从我们调研中接触到的基层法院看，大部分法院将诉前调解工作办公室附设在诉讼服务中心，具体职能归立案庭代管，无一家基层法院有编制独立设置的诉前调解部门。实际工作中，诉前调解工作存在人员力量不足、物质保障不到位、工作随意性较大等问题，与民事诉讼法对先行调解工作的要求和当事人实际需求不相适应。
我们建议应该设置独立编制意义上的先行调解办公室，将先行调解工作从立案庭剥离出来，人员数量、办公场所、设施要以进入先行调解案件数为基准合理配置，满足先行调解工作正常开展的需要，发挥先行调解快速、便捷化解纠纷的优势。
先行调解工作模式选择问题
调查发现，实践中诉前调解工作仍然以法官自行调解为主，且存在各种调解模式，有的是固定法官在诉前调解办公室专司诉前调解工作；有的是直接分到业务庭法官名下，由业务庭法官开展诉前调解；有的是两者相结合。由于每个基层法院工作模式不统一，随意性大，存在拖延调解、久调不决现象，不同程度地引起了当事人、代理人的不满。
我们认为，鉴于先行调解已经成为民事诉讼法中的一项制度，在独立设置先行调解办公室的基础上，应该采用“法官”或者“法官”+社会力量为主的先行调解模式，这里的“法官”可以是不具有审判职称的法院工作人员，但必须专司先行调解工作，应当取消由业务庭法官兼任先行调解工作的模式，防止法官因结案等因素，无限拖延先行调解，出现“抽屉案”等违规现象。
采用此种模式，我们主要基于一下三方面考虑。
第一，与当前法院经费拨付现状相适应。目前法院聘任的从事诉前调解工作的社会人员工资主要由人民法院自行承担，调研中少有法院争取到财政对该项工作的专项支持。另一方面，很多地方财政对法院的经费拨付标准都或多或少地与法院收取的诉讼费总量相关联，在诉前调解案件本身已经免去诉讼费的基础上，又要法院自己承担人民调解员的工资，使得基层法院原本就很有限的办案经费更加捉襟见肘，因此，实践中多数法院主要是由本院法官自行调解。
第二，有助于充分履行法院先行调解职能。人员不到位，致使先行调解案件预立案后，大量积压，得不到及时处理，先行调解快速、简便化解当事人纠纷的优势未能显现，相反，如果先行调解不成功，反而增加了当事人解决纠纷的时间成本，因此，聘任的人民调解员客观上不能满足先行调解工作的情况下，就应当调配法院力量，保证进入先行调解的案件得到及时处理。
第三，有助于先行调解与司法确认的顺利衔接。调研中发现，90%以上的诉前调解案件需要进入司法确认或是以调解书的形式进行确认。实践中诉前调解工作与司法确认之间的衔接不够顺畅，人民调解员反映经常出现经过千方百计达成调解协议的案件，因法官忙于案件审判，得不到及时确认，致使当事人反悔，有专司先行调解的法官参与，就能实现先行调解与司法确认“无缝对接”，提高先行调解案件司法确认的效率。
先行调解与诉讼的衔接问题
调研中，选择不愿接受诉前调解的当事人，在回答原因时，选择调解不成时增加诉讼成本的接近50%，主要是时间成本；而选择愿意接受诉前调解的当事人，在回答原因时，选择能在较短的时间内用最少的成本解决纠纷的占64.5%。从上述相互矛盾的调查数据不难看出，影响诉前调解工作开展的主要原因集中在诉前调解与诉讼的衔接上，即诉前调解不成时如何保证当事人快速进入诉讼，且先前进行过的调解时间不至于成为对方当事人推迟履行义务、法院拖延办案的一个“借口”。
我们认为，先行调解制度实施中，应该借鉴我国台湾地区法院附设ADR做法，当事人申请调解或是经人民法院释明同意进行先行调解的案件，人民法院仍应当比照直接立案的案件进行立案审查，对符合立案条件的先行调解案件进行预立案，向原告发送预立案通知的同时，向被告发送诉状副本、交代诉讼权利、义务，同时确定调解日期，在调解期日确定的当天若被告没有按时到场或是调解不成时，原告申请或是同意先行调解的行为视为向人民法院起诉，预立案直接发生与立案同等效力，自预立案之时计算诉讼期间和诉讼时效。
将原告申请或同意先行调解的行为视为起诉具有以下作用：其一，能有效避免调解不能或不成时，原告需要再次向人民法院提起诉讼，增加原告诉讼成本；其二，有效***了被告借先行调解拖延诉讼的难题，打消原告担心先行调解耽搁权利实现的顾虑；其三，有效避免法院内部“抽屉案”的发生，诉讼期间自预立案之时计算，促使法院内部先行调解部门与业务庭必须尽最大可能缩短先行调解案件转入诉讼的时间，保障当事人的诉讼期间利益。
先行调解的社会化问题
诉前调解为法院调解社会化开启了窗口，能有效分流诉讼案件，缓解法院案多人少矛盾，且纠纷的化解更具平和性、协商性和自主性，因此，江苏省推行诉前调解之初，特别强调引入社会力量参与诉前调解工作，主要包括聘请社会人员组成人民法院调解工作室和对外委托相关社会组织开展诉前调解工作，江苏省高院为此多次强调诉前调解的主力军应该是社会力量。关于人民法院附设调解工作室的诉前调解，前面已经有过论述，在此不作赘述。关于对外委托社会组织进行诉前调解，从调研中看，效果不太理想：当事人方不理解，不信任，认为人民法院把纠纷向外推；基层法院不认同，基于考核的压力，普遍存在通过各种变通的方式，完成对外委托调解案件数的考核要求。
我们认为，在贯彻民事诉讼法先行调解制度时，可以渐进地推进调解社会化，根据各地法院情况，考虑我国多元纠纷的化解现状，不宜作硬性要求。调研中，基层法院反映委托调解最大的问题是缺乏专门的富有效力的调解组织接受委托调解。当前我国多元化解纠纷机制仍未形成，人民调解组织民间性质逐步淡化、调解职能有弱化趋势、存在与基层政府组织混同的倾向；行政调解也未成为政府机构的刚性职能，调解纠纷的数量微乎其微。{2}行业调解组织也远没有实现专业化。有鉴于此，不宜将对外委托调解作为一项考核指标加以硬性规定，可交由各法院根据案情、当地调解组织的发展状况自行决定先行调解中适用的案件以及适用的案件数。
与先行调解有关的考核问题
诉前调解的目的是在诉讼前设置一道非诉程序，通过调解的方式分流一部分案件，缓解诉讼压力，实现繁简分流，让审判部门集中精力处理疑难复杂案件，但实践中，由于考核指标的设置以及以指标作为对照标准的奖惩规定使得诉前调解在法院内部的推进一定程度上受到抵触和变通，效果大打折扣：①业务部门对诉前调解的排斥。调撤率作为法官重要的考核指标之一，而诉前调解的初衷就是要在诉前把最有可能调解的案件过滤掉，这样一来，业务庭办案法官的调撤率必然大幅下降，而且，办案效率、办案数量都会随之明显降低，如果考核指标依旧，业务庭法官对诉前调解的抵触情绪可想而知，进而会影响法院领导层对诉前调解作用的认识。②诉前调解方式结案的案件最终都以司法调解而非司法确认结案。调撤率的考核不仅针对法官个人，也是上级法院对下级法院质效考核的主要依据之一，如果将诉前调解成功的案件都从法院收案数中剥离，必然导致法院调撤率指标大幅下滑。另外，收案数减少，诉讼费用也随之减少，法院办案经费也会相应缩减，直接影响到法院工作的正常运转。调查中发现，90%以上诉前调解成功的案件都再次进入诉讼，以诉讼调解的形式结案，这样一来，就解决了收案数、调撤率、诉讼费用等一系列问题，所以，司法确认在法院附设调解工作室调解的案件中，几乎没有适用的空间，这也导致了诉前调解结案数大幅上升，但法院总收案数不降反升。
我们建议，为配合先行调解制度的推行，应当将案件调撤率从质效考核指标中取消或是降低该指标的考核权重，增加案件发改率作为考核指标的权重，从结果上保证案件审判、调解效果。调研中我们发现，在办案、信访双重压力下，法官天然喜好以调解、撤诉方式结案，即使取消对调撤率的考核也不会引起调撤率大幅下滑。增加发改率的考核权重，从结果上，可以起到鼓励法官由追求调解数量向专注调解案件的效果转变。当调撤率不再成为衡量法官办案效果的主要依据时，法官就有更多精力专注于公正裁判上，先行调解工作在法院内部遇到的阻力也能迎刃而解，先行调解的案件通过司法确认的形式结案数也会相应提升。当然，要想根本上扭转先行调解结案转化为诉讼调解结案的现象，还应该辅以彻底改变法院经费与收案数、诉讼费相参照的法院经费保障机制最终加以实现。
（课题主持人：蒋惠琴。课题组成员：纪晓东、钱永萍、王刚、李益松、孙飚、杨婷。执笔人：李益松、杨婷）
【注释】 {1}江苏法院推行的诉前调解是指对于当事人提起诉讼的纠纷案件，在立案前，通过人民调解、行政调解、司法调解等调解方式解决纷争，化解矛盾纠纷。从该定义看，诉前调解的时间节点与2012年修改后的民事诉讼法第一百二十二条规定的先行调解一致，同属于立案前调解，因此，诉前调解的操作模式、实践效果等对于先行调解的推行具有可资借鉴的方面。
{2}笔者在2012年随所在地政法委参加法治、综治检查评估工作时了解到，一个县级市一年的行政调解纠纷仅为45件，而且这个数量已经是这个县市区中数量最大的了，行政调解职能弱化可见一斑。