解决好诉调对接工作的三个关键问题

实现诉调对接工作的规范化、系统化和常态化，需要重点解决好三个关键问题：一是要把握纠纷分流环节——解决好“委托给谁”的问题。二是要把握诉调对接程序——解决好“怎么委托”的问题。三是要把握好考核环节——解决好提高调解组织工作积极性的问题。

中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（以下简称《意见》），是中央坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，探索新形势下预防化解矛盾纠纷的重大举措。加强诉调对接，实现各组织之间的有效衔接，是矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分。诉调对接工作的规范化、系统化和常态化，需要重点解决好三个关键问题：

一、把握纠纷分流环节——解决好“委托给谁”的问题

实现有序分流，是做好诉调对接工作的重点。人民法院是矛盾纠纷聚集地，要发挥涉诉矛盾纠纷分流、调度和协调的“枢纽”作用。

一是分流给特邀调解员。《意见》指出，要完善特邀调解员和特邀调解员名册制度。人民法院应当完善选任程序，从人民调解员、退休法官和检察官中选任特邀调解员，并建立名册。在矛盾纠纷到法院起诉时，由立案庭进行甄别、引导和分流，交特邀调解员进行诉前调解。

二是分流给诉讼外调解组织在人民法院的调解工作室。《意见》规定，“鼓励相关调解组织在诉调对接平台设立调解工作室，办理法院委派或委托调解的案件”。人民法院对于涉诉纠纷类型较多的交通事故、劳动争议等多发纠纷，加强与交警、劳动组织等行业协会等的沟通联系，引导其在法院诉调对接中心设立专项调解工作室，在矛盾纠纷到法院起诉时，可直接委托专项调解。

三是分流给法院专职调解员。《意见》提出，“建立法院专职调解员制度。探索调解与裁判适当分离，让擅长调解的法官和辅助人员从事调解指导工作和立案后的专职调解工作，缓解审判压力”。人民法院应选拔未入额法官、法官助理等担任专职调解员，在从事立案后的调解同时，加强对特邀调解员和专项调解工作室工作人员的业务指导。

四是分流给其他诉讼外调解组织。对于专业性较强的纠纷，如医疗、专利等，在立案前或者立案后，委派或者委托医患纠纷调解委员会、专利事务所等进行调解；对于相邻关系等涉及农村基层自治组织的相关纠纷，委派或者委托基层自治组织调解委员会、街道社区、乡镇司法所、人民调解委员会、派出所等进行调解化解等。

二、把握诉调对接程序——解决好“怎么委托”的问题

规范衔接程序，是做好诉调对接工作的保证。人民法院要明确纠纷分流的重点、原则、时限和程序，确保程序良性运转。

一是突出分流纠纷重点。刑事、行政、执行案件以及通过特别程序、破产程序和审判监督程序审理的案件，其工作程序和案件性质不适合进行诉讼外调解组织进行调解，其他案件原则上均可分流。特别是要聚焦在化解民商事纠纷上，尤其是对于婚姻家庭、交通事故、劳动争议、民间借贷等多发性纠纷，应重点加强委托、委派调解。

二是明确委托调解原则。委托、委派调解应当贯彻当事人意思自治原则，新加坡法官梅达顺在2013年东盟法律学会的讲话中指出，协商一致是以负担得起的方式获得正义的最好途径之一。因此，启动诉讼外调解程序，还应当遵循当事人的选择，但是人民法院应当加大法律释明和程序引导的作用，释明诉讼外调解机制优势，动员和引导当事人选择诉讼外调解程序。

三是调解前置程序设置。借鉴劳动争议调解程序前置的原则，适当限制当事人意思自治。如对当事人之间具有特殊身份关系的诉讼、权利义务关系明确的诉讼、小额诉讼等，未经委派、委托调解程序的，不予立案审理，强制适用诉前调解前置程序。

四是明确委托调解时限。迟来的正义为非正义。诉讼要遵循审限规定，诉讼外调解程序也必须在一定时限内完成。相对于诉讼程序，诉讼外调解程序更加简便灵活，因此设置时限不宜过长，可参照简易程序的一般审限的一半，即一个半月来掌握，从接到人民法院委托、委派函之次日起算。

五是依法进行司法确认。对于未达成调解协议的，要建立完善无争议事实确认制度，当事人在诉讼外调解过程中认可的事实或者无争议的事实，可视为法律上的自认，在诉讼程序中可直接作为证据使用。

三、把握好考核环节——解决好如何提高调解组织工作积极性的问题

严格责任考核，是做好诉调对接工作的关键。要积极落实中央决定，澄清诉讼外纠纷解决机制建设是“帮法院干活”“法院推卸责任”等错误认识，充分调动诉讼外纠纷解决机制的主动性和积极性。

一是把矛盾纠纷化解作为法定职责。各部门、各单位要按照《意见》精神，坚持党委领导、政府主导，根据各自职能和工作特点，依法处理化解与工作职责相关的矛盾纠纷和人民法院委托或者委派调解的矛盾纠纷。

二是强化考核引领机制建设。要细化完善考核机制，借鉴四川“眉山经验”，将民商事案件万人起诉率、民商事纠纷诉前调解率、委托委派调解成功率“三个比率”纳入综治目标考核，实施“一票否决”，通过严格的考核，引领和推动制度落实。

三是强化激励机制与经费保障。经费保障是推动诉调对接和矛盾多元化解的物质基础。要在中央或者省一级财政，专项列支诉调对接或者矛盾纠纷多元化解专项经费，保障诉讼外调解组织，尤其是非行政机关调解组织、调解人员的经费。